2008年爆发的全球金融危机，可谓自大萧条以来，美国经济所面临的最大萧条。十年过去了，对于一些人而言，这些回忆可能已逐渐淡忘——他们忘却了危机的代价也忘记了为什么决策者在当时作出了明确的（政策）反应。今天，我将回顾一下危机，并讨论美国和世界各地的改革政策制定者为改善金融监管，以限制未来金融危机的可能性和不利后果所作的努力。 有弹性的金融体系对于全球经济活力至关重要 - 这是本次会议的主题。一个运作良好的金融体系有助于生产投资和新业务的形成，并帮助新兴和现有的企业迎接商业周期的起伏。谨慎的借款使家庭能够通过消费，投资教育或开办企业来提高他们的生活水平。由于改革加强了金融体系，在货币政策和其他政策的支持下，信贷状况近年来大幅改善，并有助于今日经济的强劲表现。 同时，改革也提高了金融体系的弹性。银行体系变得更安全，期限转换带来的挤兑风险降低了。提高系统性企业偿付能力的努力增强了市场纪律，削弱了“大而不能倒”的问题，并建立了一个系统来更有效地监测和解决监管范围以外的风险。 尽管如此，金融监管改革的范围和复杂性要求政策制定者和研究人员对这两个领域保持警惕，以面对意想不到的挑战。美联储致力于继续评估监管对金融稳定和广泛经济的影响，并进行适当调整。 我将首先回顾一下10年前的发展。然后，我将通过我们实施的一些重大改革，表明它们如何减小另一次严重危机的可能，并在金融不稳定的时期将损失降到最低。之后，我将总结美国金融体系的弹性恢复水平 - 从监管改革以及私营部门采取的行动。接下来我将谈谈金融监管改革如何影响经济增长，信贷可用性和市场流动性。 十年前的发展 10年前，美国和全球金融体系处于危险之中。美国房价在2006年达到顶峰，次级抵押贷款市场状况也在2007年上半年显著恶化，8月份，货币市场状况也急剧恶化，并要求美联储采取措施支持它。然而，2007年8月杰克森霍尔（Jackson Hole）的讨论除了一些显着的例外以外，对于金融体系中压力可能引起的经济影响仍然相当乐观。 我们现在知道，金融业的流动性和偿付能力的恶化在未来13个月内侵扰着金融整个体系。整个金融体系的压力，包括2008年3月份的贝尔斯登（Bear Stearns）的崩溃，使得整个系统的脆弱性上升。因此，政策制定者采取了非常规措施：联邦公开市场委员会（FOMC）大幅削减了联邦基金利率，美联储与财政部和其他机构协调，扩大了传统银行部门以外的流动性工具，在适用于美国货币市场现代结构的前提下，践行了19世纪沃尔特·白芝浩的原则：以优质抵押品为基，向需要流动性的机构发放高利率贷款。尽管如此，金融业的恶化仍在持续，房利美和房地美9月初也出现了亏损。 但是从2007年初至2008年9月初的恶化 - 已经是美国几十年来最严重的金融风暴 - 与9月份金融业面临的冲击比仍然是小巫见大巫。房利美和房地美被政府收购不久之后，雷曼兄弟倒闭，美国国际集团有限公司（AIG）陷入困局，并要求美联储提供大量贷款来缓解系统性流动性危机，全球美元融资市场几乎崩溃；一家大型的货币市场基金跌破了1美元/份额的平价导致货币市场基金也出现了挤兑，这不得不使美国财政部介入担保货币基金的负债，这呼唤各国央行采取协调行动；其余两家大型投资银行成为银行控股公司，从而结束了美国大型独立投资银行的时代; 财政部提出拯救金融部门。在数周之内，国会通过 - 布什总统签署了“2008年紧急经济稳定法”，确定了7000亿美元的资产救助计划; 美联储进一步发起紧急贷款计划; 联邦存款保险公司（FDIC）保证了广泛的银行债务。在自己的司法管辖区面临类似的挑战时，许多外国政府也采取积极措施，支持信贷市场的运作，包括大量注资银行，扩大存款保险计划，以及担保某些形式的银行债务。 尽管财政部，国会，联邦存款保护制度，联邦储备委员会以及美国联邦储备委员会以及海外当局采取强有力的政策措施，危机继续加剧：美国和全球经济的脆弱性的积聚过于严重，其后的损失是巨大的。从2008年初至2010年初，在美国失去了近900万个就业岗位。数以百万计的美国人失去了家园。而这不仅仅局限于美国经济：全球贸易和经济活动在一定程度上缩小到20世纪30年代以来未尝有过的规模。尽管采取了特别的政策行动，经济复苏仍然十分缓慢。 危机揭示了什么及其对决策者的启示 这些痛苦的事件令我们重新努力防范金融不稳定，并与世界各地的政策制定者协调，国会，行政部门和监管机构执行新的法律，法规和监督做法，以减少另一次危机的风险。 2000年代中期的金融体系中的脆弱性是繁复的，时候来看，与过往的金融恐慌也非常类似。金融机构忽视了太多风险，特别是与房屋市场有关的抵押贷款标准太过分宽松，导致过度借贷。一如往日，“非理性繁荣”造成了泡沫，投资者和家庭预计房价将快速上涨。20世纪80年代以来长期的经济稳定导致了对潜在风险的自满，风险的积累也没有得到广泛的认识。因此，缺乏市场和监督纪律，金融机构被允许承担高水平的杠杆。这种杠杆作用是通过短期批发借款来实现的，部分原因是市场化基础的渠道供资，如货币市场共同基金和资产支持商业票据等，使得流动性转换在受监管的存托机构之外的迅速扩张。最后，发展成了一个自我加强的循环，其中所有这些因素都加剧了，因为投资者寻求方法来接触与住房和金融部门挂钩的不断上涨的资产敞口。因此，证券化和复杂衍生产品的开发以不透明和最终破坏稳定的方式在各机构之间分发风险。 作为回应，世界各地的决策者已经采取措施来限制未来的类似漏洞的积累。美国通过协调的监管行动和立法，开始改革我们的金融体系，银行系统恢复健康的速度提供了该战略有效性的证据。此外，美国通过诸如巴塞尔银行监管委员会，金融稳定委员会（FSB）和二十国集团等机构的全球努力，为促进全球金融稳定的标准的制定做出了贡献，从而支持全球增长同时保护美国金融体系免受国外的不利发展。 几项重大改革增加了全球银行的损失吸收能力。首先，相对于风险加权资产所需资本的数量和质量大幅增加。此外，简单的杠杆比率提供了一个支持，反映了过去危机给予的教训，即风险权重不完善，最低权益资本应用于企业的总资产。对于最大，系统性的最强的公司来说，风险加权和简单的杠杆要求都较高，这降低了这些企业遇险的风险，并鼓励他们限制可能威胁金融稳定的活动。最后，最大的美国银行参与了年度综合资本分析与评估（CCAR） - 压力测试。除了有助于更大的损失吸收能力外，CCAR还提高了公众对大型银行业务风险的了解，为企业在严重不利的经济形势下的潜在损失提供了前瞻性的考察，并对风险管理进行了重大改进。 改革也解决了与流动性相关的风险。美国证券交易委员会颁布的有关主要机构货币市场基金的法规，已经缓解了传统银行业外存款负债所造成的脆弱性。这些规则要求这些优先基金使用浮动资产净值，除其他变化外，这些变化使得这些基金作为现金管理工具变得不那么有吸引力。货币基金的变化也有助于减少银行对无担保短期批发融资的依赖，因为优先型机构基金是这些银行负债的重要投资者。全球重要银行（G-SIB）的新流动资金覆盖率和资本附加费进一步减轻了大型银行的流动性风险。流动性覆盖率要求银行持有流动资产，以覆盖30天的压力期间的潜在净现金流出。美国G-SIB的资本附加费将最大银行所需的资本水平与其对短期批发资金的依赖联系起来。 虽然资本和流动性监管的改善将限制在2000中期大幅增长的风险的重新出现，但雷曼兄弟的失败表明，如果没有适当的解决过程来处理一个失败的系统性公司，只有可怕的决策者救助的选择或允许破坏稳定的崩溃。鉴于这个缺点，国会通过了“多德 - 弗兰克华尔街改革和消费者保护法案”（Dodd-Frank Act）第二卷中有秩序的清算机制，为系统重要的公司提供替代解决机制——而不是破产——以维护金融稳定的必要性。有序清算包含一些工具，包括流动性资源和金融合同终止的临时停留，这有助于保护金融体系和经济免受系统性企业失败时可能发生的严重负面溢出。重要的是，政府在有秩式的清算机构决议中所发生的任何损失，都不会牺牲纳税人的利益，因为法规规定所有这些损失必须由其他大型金融公司通过后续的评估承担。联邦储备委员会（Federal Reserve）规定，系统重要的银行必须满足全面的损失吸收能力要求，这要求这些企业保持足够的长期债务来弥补损失并对公司进行资本重组。可解决性的这些增强保护了金融稳定，有助于确保失败企业的股东和债权人遭受损失。此外，这些步骤促进了市场纪律，因为债权人 - 充分认识到在遇险的情况下将会蒙受损失 - 要求审慎的风险承担，从而对道德风险作出了防范。 2007年和2008年的事件充分表明，金融稳定性风险也可能在受监管的银行部门之外增长。作为回应，已经制定了影响通常被称为影子银行部门的一些监管变化。举一个这类风险的具体例子，市场参与者和AIG之间的衍生品构建了大型交易对手风险敞口，这两种风险都是不当的风险管理和市场不透明。为了减轻这种风险再次出现的可能性，新标准要求标准化的场外衍生品进行中央清算，增强所有衍生工具的报告要求，提高资本以及非中央清算衍生品交易的保证金要求。 另一个重要的步骤是国会设立了金融稳定监督委员会（FSOC）。理事会负责确定金融稳定的风险，并指定那些系统重要的金融机构，从而受到美联储的审慎监管。这两个职责对于帮助防范现有监管范围之外的漏洞扩大到危及金融稳定的水平的风险是重要的。 金融体系更安全 证据表明，危机以来的改革使得金融体系更加安全。最大的银行之间的吸收亏损能力明显较高，核心一级资本比2009年初至现在高出一倍以上。近年来的年度压力测试行为导致参与银行的资本头寸和风险管理流程有所改善。大型银行已经将短期批发资金的依赖度基本上减半，拥有更多优质流动性资产。已被证明易受危机影响的优先机构货币市场基金管理资产大幅减少。监管机构解决大型机构的能力有所改善，反映了新机构和机构采取具体措施，调整组织和资本结构，以提高其可解决性，大幅度减少大而不能倒的问题。 随着监管和监督指标的显著进展，私营部门评估的转变也表明了金融稳定的增加。投资者已经认识到在结束“大而不能倒”上取得的进展，有几个评级机构已经取消了曾经给予最大银行的政府支持评级提升。大型银行的信用违约掉期也表明，市场参与者对美国大型银行业务陷入困境的概率之预期很低。美国大型银行的损失吸收能力的市场评估近年来有所上升，而基于市场的权益衡量手段目前依赖于账面权益。需要明确的是，基于市场的衡量可能无法展示真实风险的全貌——就像2000年代时那样，因此我们不能高估我们观察到的进步。监管指标还不完善，政策制定者和投资者应该继续监督一系列监管和市场化的金融体系弹性指标。 经济研究进一步支持了改革使得体系更加安全的观点。研究表明，较高水平的银行资本可以减轻金融危机的风险和不利影响。此外，研究人员强调流动性监管如何通过补充资本监管来支持金融稳定。经济模型的金融部门的弹性 - 所谓自上而下的压力测试模式 - 强化了监督压力测试的信息，大型银行的风险在过去十年已经减少。同样，基于模型的分析表明，银行或经纪商之间的不利抛售之溢出风险大大减轻。 这个更安全的系统是否支持增长？ 我想许多来宾都会同意我迄今为止的发言：危机的事件要求当局采取行动，我们需要改革，而这些改革使得该制度体系更加安全。现在 - 危机爆发以来已经十年，“多德 - 弗兰克法案”的通过和国际重要银行改革协议已逾七年，这正在提出一个新的问题：改革进程是否过犹不及？导致金融体系负担过重，不能支持谨慎的风险承担和经济增长？ 联邦储备委员会通过诸如FSOC和国际通过诸如巴塞尔银行监管委员会和FSB等机构的其他美国政府机构协调评估金融市场法规的影响并考虑适当调整。此外，美联储已经独立采取措施评估其监管和监管做法的潜在调整。例如，联邦储备委员会在2015年周期之后对其压力测试进行了回顾，该评估提出了改革，以减轻参与机构，特别是较小机构的负担，并更好地调整监管压力测试与监管资本要求。新的金融监管框架的更广泛的变化可能值得考虑。这些变化包括可以简化适用于中小银行的规定的调整，并加强决议规划。 更广泛地说，我们会继续监察经济状况，检讨及进行研究，以更好地了解监管改革的影响及可能对规管的影响。我将在两个方面简要总结当前的发展状况： 监管对信贷可用性的影响以及市场流动性的变化。 资本管理对信贷可用性的影响已经得到广泛的调查。一些研究表明，较高的资本对银行的贷款有重要的影响，而另外一些则认为较高的资本支持贷款。学术研究方面的冲突结果并不令人惊讶。确定监管资本要求对贷款的影响是很困难的，因为对资本要求的重大变化是罕见的，并且往往会因为金融危机也对贷款产生重大影响。 鉴于资本管制对贷款的影响的不确定性，联邦储备委员会和其他机构的规则通过分析得出结论，即将损失吸收能力的可能稳定收益与可能对贷款和经济增长的不利影响进行平衡。此次事前评估指出，从较高的资本标准来看，对经济增 长具有巨大净益 - 随后的研究支持了这一评估。从2009年监管资本评估计划开始，在危机之后，提升银行资本头寸的步骤，使得美国银行的贷款增长和盈利能力比全球同业更快。 虽然资本管制对广泛贷款措施的重大不利影响并不明显，但一些借款人，特别是信用情况不完美的购房者，或许是小型企业，信贷可能不太可得。回想起来，2000年代中期，一些家庭的抵押借款显然太容易（获得），导致债务负担不可持续，最终对金融体系造成损害。当下，许多因素可能影响抵押贷款，包括市场对抵押贷款风险的看法变化; 政府资助企业和联邦住房管理局的做法发生变化; 可能对非银行贷款人进入的技术变化; 消费者保护条例的变化; 也许在有限的程度上，银行业资本和流动性监管变化。这些问题很复杂，与国内住房金融体系相关的更广泛的挑战相互配合。 信贷似乎广泛适用于具有稳健信用历史的小企业，尽管指标表明信贷评级不佳和信贷历史不足的公司面临一些困难。小企业形成对经济活力和增长至关重要。较小的公司不成比例地依赖小型银行的贷款，美联储一直在采取措施并考虑采取进一步措施，减少影响小型银行的法规的不必要的复杂性。 最后，许多金融市场参与者对以低成本交易的能力 - 即市场流动性，特别是某些固定收益市场（如公司债券）的交易能力表示担忧。公司债券的市场流动性总体保持强劲，市场的健康状况明显偏低，买卖价差低，近年来公司债券发行量大。也就是说，流动性状况明显变化。大型交易商似乎投入较少的资产负债表来持有证券库存以促成交易，而通过直接匹配买卖双方更多地促成交易。此外，算法交易者和机构投资者在各个市场中比以前更大，这些机构在紧张的条件下支持流动性的意愿是不确定的。虽然没有一个因素似乎是市场流动性演变的主要原因，但一些法规有可能影响市场流动性。简化沃尔克规则的方面可能有好处，这些规则限制了银行业务的自营交易，并检讨了增强的补充杠杆率与风险资本要求的相互作用。与此同时，新的监管框架总体上使得经销商对冲击更有弹性，而且过去，交易商遭受不利冲击后的痛苦一直是推动市场流动性不足的重要因素。 余下的挑战 自从大萧条以来最严重的金融危机爆发十年之后，我们又何去何从？实现了联邦储备最大限度的就业和价格稳定的经济目标取得实质性进展，建立了一个有针对性的监管和监督结构，旨在降低金融稳定的风险，实际实现更强有力的金融体系。我们更有弹性的金融体系更好地准备吸收而不是放大不利冲击，正如近年来市场动荡期间所示。增强弹性支持银行和其他金融机构贷款的能力，从而通过良好的时代和不利于支持经济增长。 尽管如此，还有更多的工作要做。研究表明，我们实行的核心改革大大提高了抵御力，而不会过度限制信贷可用性或经济增长。但是很多改革仅在最近才实施，市场继续调整，研究依然有限。联邦储备委员会致力于评估改革在哪些方面的工作以及需要哪些改进，以最有效地维护一个有弹性的金融体系。 此外，我预计，金融体系应对全球经济力量，技术和监管的演变，将迟早导致过分乐观，杠杆和流动性重新出现的风险需要政策的积极回应。我们通过危机造成的痛苦重新学习了这一课。我们永远不能确定新危机不会发生，但是如果我们把这个教训记在我们的记忆中，再加上近期危机所带来的痛苦的代价，并且相应地采取行动，我们有理由希望财务系统和经济将面临更少的危机，更快地从未来的危机中恢复过来，让家庭和企业免遭十年前的危机期间遭受的痛苦。